【摘要】合法性机制是制度变迁研究的重要视角。地方高校向应用型大学转型存在政策惯性、学术价值、市场规则等三种合法性机制困境，其成因是大学的共享观念。共享观念具有赋予大学特殊身份、塑造大学群体记忆和遗忘、确立大学分类标准等功能，对地方高校发展造成了制度惯性，促成了转型困境的形成。通过设定转型愿景、保存核心观念、构建制度环境和完善技术环境可构建地方高校转型的合法性机制，推动地方高校向应用型大学转型。
【关键词】地方高校转型；合法性；困境；成因；机制构建
自2014年国家作出“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”战略决策以来，在各级政府系列政策推动下，一批地方高校正将办学目标转向应用型，形成了我国高等教育一次影响深远的结构性调整，相关研究成果也不断涌现，包括应用型大学建设的国际比较研究、人才培养模式和师资队伍建设研究、转型存在的问题与对策研究等等。合法性机制是研究制度变迁的重要视角，从转型的合法性出发对地方高校转型进行理论探讨，提出对策建议，对丰富地方高校转型理论、指导地方高校转型实践具有积极意义。
新制度主义对“重新发现”制度分析在解释现实问题的地位和作用做出了重要贡献，合法性机制是新制度主义探讨制度变迁的重要概念。新制度主义认为，理解社会组织的变迁，必须关注组织所处环境，将组织制度变迁的行为和现象同组织环境联系起来考察。组织环境除传统技术环境外，还包括制度环境。制度环境要求组织的制度和结构等符合社会公认的“共享观念”从而形成一种合法性机制。合法性机制指当社会的法律制度、社会规范、文化观念或某种特定的组织形式成为“广为接受"(for granted)的社会事实后，就成 为规范人行为的观念力量，能诱使或迫使组织采纳与这种共享观念相符的组织结构和制度。［1］对变迁中的制度而言，合法性机制既对制度变迁产生约束力，又随制度变迁发生变化。研究地方高校向应用型大学转型，既要了解转型所处社会的基本规范和文化观念等，也要在转型中及时发现和塑造新的共享观念，以促进转型顺利实施。
一、政策、学术、市扬：转型的三种合法性困境
在合法性机制作用下，制度变迁存在三种主要模式，一是源于政治影响和合法性问题的强制； 二是源于对不确定性做出标准反应的模仿；三是源于与职业相连的规范。就地方高校向应用型大学转型而言，这三种模式对应着与转型密切相关的政策、学术和市场三种变量。当前我国地方高校转型过程中，这三种变量正对转型的合法性造成困境。
1.政策惯性困境。
政策是政府为实现一定公共价值而采取的政治行动或所规定的行为准则，具有鲜明的价值导向。新制度主义认为，“一种体制经过一段时间实践后，这种内外认同会呈现一种增强态势。就是说，与该体制关联的利害相关人在执行这一体制时，所选择的路径和行为模式会被逐渐强化。这种强化会导致体制制定者与体制执行者对现有体制产生心理认同，从而影响行为模式的固化。”[2]在经历大规模扩张后，我国高等教育已进入内涵发展新阶段，从“211工程 ”‘985工程 ”2011计划”再到当下的“双一流”建设，不断强化对金字塔顶端高校的建设已成为高等教育政策体系的重要导向。这种政策体系固然是必要的，但也不可避免对地方高校办学的各方面，包括院校设置、招生考试制度、拨款制度、学科专业设置、人才培养模式、师资队伍建设等产生深刻影响，形成强大的“制度惯性”导致高等教育结构体系整体呈现鲜明的“趋同性”地方高校办学不断追求层次“高大上”名称“大学化”类型“综合化”等现象，某种程度正源于此。
为引导地方高校向应用型大学转型，中央和地方政府出台了一系列政策，为现有政策漏洞及时打上补丁。但同其他公共政策一样，形成以应用为价值导向的高等教育政策体系，取得系统内外认同，还需要很长时间。政策生命周期理论显示，政策要经历新生期、上升期、繁盛期，最后到衰退期。在政策前两个阶段，作为一项新政策，推动地方高校向应用型大学转型将一直受到质疑，只有到繁盛期，有关应用型大学建设政策才有可能 在地方高校教育政策体系中确立主导地位，并对地方高校逐渐产生新的“制度惯性”因此，地方高校向应用型大学转型，首先面临巨大的“政策惯性”困境，需要地方高校思考如何才能既符合政府“转型”政策之法，以把握未来发展机遇，同时又迎合现有高等教育政策体系之法，以满足现实生存和发展之需。
2.学术价值困境。
知识是大学的基本素材，知识的生产、传播和应用是大学的基本功能。进入知识社会，知识在经济社会发展中的重要地位突显，知识生产模式发生巨大变化，对大学产生了深刻影响。
1994年，迈克尔•吉本斯提出知识生产模式 I和知识生产模式n理论，知识生产模式I即传统知识生产模式，在这种知识生产模式下，大学是知识生产的中心，学科范式是大学的基本范式，学科认知是知识生产的基本语境，大学教师是知识的主要生产者，教师通过纯理性方式探讨学科的理论知识。
知识生产模式n理论是基于应用语境的知识生产模式，是地方高校向应用型转型可参照的理论模式。在这种知识生产模式下，高校虽仍是生产高深知识和方法的重要机构，但已不是唯一的社会机构，政府实验室、企业研发中心、智库、独立咨询机构、公益组织…都成为知识生产的重要来源。为实现知识的有效应用，传统学科边界被打破，大学与社会的边界被打破，跨学科性或超学科 性和协同性组织不断出现，基础研究、开发研究和应用研究的边界开始模糊，知识评议主体也超越单一学科同行，实行社会综合评判。
尽管知识生产模式n对当前高等教育发展产生着越来越重要的影响，对我国地方高校向应用型转型也具有重要价值，但正如吉本斯承认的：“模式n没有取代模式I”模式I所产生的强大“学术惯性”已对地方高校办学的各方面产生深刻影响，并以制度化的形式进行固化，大到办学理念、办学模式、发展规划、校园文化、组织架构等，小到教学模式、学生评价、研究方向、教师队伍建设等系列制度结构，都沿用了模式I所形成的学术逻辑、学科逻辑。地方高校向应用型大学转型，必须超越模式I学术价值带来的困境，用知识生产模式n的学术理念和逻辑指导地方高校办学，推动转型。
3.市场规则困境。
高等教育机构是资源高消耗性组织。对以应用型大学为转型目标的地方高校而言，需要从市场输入大量资源，包括稳定及合适的生源、资金等，以保证组织正常的运行。同时，地方高校也向市场输出各种创新要素、技术要素和人才要素，激发市场活力。市场既是应用型大学资源的重要“供应者”也是应用型大学“产品”的重要消费者，市场在选择向哪类大学输出资源或输入“产品”时，往往会采用基于市场的规则。
市场规则下，各种资源的流向不会简单因为大学名称的不同或类型各异而流向低效区域，否则会出现市场失灵。在应然层面，地方高校向应用型大学转型后，便具备了更大的市场资源要素吸收能力，市场也更易从应用型大学获得可直接转化为生产力的创新要素、技术要素和人才要素。实然状态下，市场更愿意将资源要素导向研究型大学，当前我国最优秀的生源和最杰出的大学科技园均集中在研究型大学便是很好的例证。这其中固然有研究型大学具有良好的教学、科研软硬件条件，可获得更大产出效益的理性选择因素，也 有期待在与研究型大学合作中获得更多美誉度的非理性选择因素，导致更多市场资源流向研究型大学，而非转型中的地方高校，由此形成市场的“马太效应”这是地方高校向应用型大学转型面临的“市场规则”困境。
二、共享观念：转型合法性机制困境的成因
一切社会制度变迁都会受合法性机制的梗阻，产生变迁困境，困境背后是社会长期以来形成的共享观念，这是新制度主义的主要观点。新制度主义的理性选择制度主义流派人物基欧汉 (Robert O Keohane)认为观念和价值是理性策略 行为的必须要素［3］，历史制度主义流派重要人物彼得•霍尔(Peter Hall)强调观念与制度存在动态性关系［4］，社会学制度主义流派则一直视制度为文化和认知，关注观念的作用。
共享观念是指社会在长期整合过程中形成的用于支撑社会生活稳定化、秩序化并被普遍接受的符号体系及其共同意义。［5］这种符号体系及其共同意义构成的共享观念，虽然并非以正式制度存在，但“在行动中预设并运用的许多‘纯粹习惯’(mere habits)和所谓‘无意义的制度’(meaning less institutions)，却是我们实现目的的基本条 件；当然，它们也是社会做出的成功调适的一部分，它们一方面经常为人们所改进，另一方面它们又是人们能够实现多少成就所赖以为据的基本条件。”［6］
对大学制度而言，共享观念塑造了人们思考大学的方式，塑造了大学制度本身，它既是构成大学制度和组织结构的基础，也是人们讨论、研究、思考乃至争辩有关大学问题的框架，更为重要的是，共享观念形成了一种制度惯性，使组织保持在现有制度环境中做出行为、发生作用。因此，对处于转型性制度变迁的地方高校而言，共享观念是其制度性困境的深层原因。
1.共享观念赋予了大学的特殊身份。
从理念观察，大学作为迄今为止人类历史上最为悠久和最为活跃的社会组织之一，具有特殊 的理念和价值。它以追求高深学问为目的，以大学自治和学术自由为基本保障，思辨和创新是大 学的使命,“大学需要履行的伟大职责是‘展现全部知识，既展现远离，也展现基础’‘没有思辨精 神，就不存在科学创造力 ’”［7］从制度方面观察，大学是一个底部沉重的社会组织，越到底部，越体 现无政府状态的治理模式，在大学学术性和研究 性基层组织中存在专业权威，这些权威以制度化 或非制度化的形式分享着基层的领导权和决策权。“大学的前途应多取决于成千上万教师的价 值观，而很少取决于大学理事或校长，因为思想与创造不能由行政部门以命令方式向下推行，大学必须由下而上的工作”［8］学术自由使人们认为大 学不是为满足经济社会需要而产生的，底部治理 的专业权威成为地方高校向应用型大学转型、实 现制度变迁的难点。
2.共享观念塑造了大学的群体记忆和遗忘。
组织特别是历史悠久的社会组织，都具有一些为组织成员广泛传播的“神话故事”这些“神话故事”在代代相传后成为一种观念和符号，强化了组织成员对某些信息和规则的记忆和认同，逐渐忽略了其他信息和规则，引导着人们的思维和行 动方向。大学作为特殊的社会组织，自然也有这 些共同的传说，如牛津大学和剑桥大学的创办及学院制在大学的确立，洪堡大学的讲座制和大学 科学研究这一新职能，以及赠地大学在美国兴起及其对美国高等教育崛起的贡献等。但正如所有 流传的神话都是歌颂英雄一样，大学的传说也是对卓越大学的赞美，包括办学理念、办学定位、治 理模式等。这种赞美通过长期的不断强化，已成为其他大学共同仰望的典范。我国地方高校虽数 量众多，在实现高等教育大众化中发挥着主要作用，但就个体而言，能被授予“卓越称号”的地方高校少之又少。这种现实造成人们对应用型大学缺乏群体性记忆和认同，更无力推动地方高校向应用型大学转型。
3.共享观念确立了大学的分类标准。
共同的分类范畴和分类标准是人们思考和实践的前提，共享观念通过对大学分类标准的确立，影响大学制度体系内各成员的思维和行为。对我国高等教育而言，受历史和文化的影响，无论学术界对一流大学有多少定义，社会对大学有一种普遍的共享观念：高等教育存在层次性和等级性，“85工程”高校优于“11工程”高校、“211工程”高校优于地方普通高校；研究型大学优于教学研究型大学、教学研究型大学优于教学型大学；普通本科高校优于高等职业院校。对应用型大学而言，政府、高校和学者都有不同的定义，但总体而言，应用型大学在我国对应于教学型大学。地方高校向应用型大学转型后，在社会共享观念中，仍处于我国地方高校生态系统的底层，不能提升办 学层次，转型动力自然不足。
三、地方高校向应用型大学转型的合法性机制构建
任何组织都具有一定的生命周期，转型和创新是组织自我更新、摆脱困境、延长生命周期的主要途径。因此，转型是大学的永恒主题，没有转型，大学不但会长期处在危机中，大学的理想也将永远是理想。根据新制度主义相关理论，我国地方高校向应用型大学转型，构建大学转型的合法性机制是重点。
1.设定转型愿景。
迪玛奇奥和鲍威尔研究发现，组织目标越模糊不清，越能导致组织之间结构上的趋同。［9］长期以来，地方高校办学过程中，一直存在办学定位和办学目标不明确的问题，这些高校虽知不能达到研究型大学的办学标准，但为争取外部办学资源，同时也为弥合大学组织内部的分歧和矛盾，只能 通过模仿机制，不断争取同研究型大学一样的“标签”做符合社会共享观念的事，导致了大学组织不断与研究型大学趋同的现象。
向应用型大学转型，建设区别于研究型大学的另一种类型大学，为地方高校提供了新的发展路径，既可弥补大学组织内部分歧，也为大学争取外部资源提供了新的可能。实现这种转型，关键在于设定明确的转型愿景。愿景是对组织未来的持久性回答和承诺，是组织成员共同追求的理想和目标，比目标更具持续性。设定转型愿景，明确地方高校向应用型大学转型后良好的制度环境和充足的制度环境，传播转型后学校的宏伟蓝图、建设目标、相对优势、核心竞争力及社会美誉度，有利于地方高校顺利向应用型大学转型。为此，政 府有必要制定应用型大学建设的专门规划并组织实施，明确应用型建设的整体目标、具体任务和建设内容以及保障措施等。地方高校要将转型作为主要任务，体现在学校长远发展规划中，通过培育基于区域产业结构的办学特色、聚焦学校办学定位、人才培养模式、科学研究重点和师资队伍建设 等的转型，向政府、社会和校内师生明确大学建设的美好愿景。
2.保存核心观念。
大学是遗传和环境的产物，首先是遗传的产物，大学具有的独特DNA是大学区别于其他社会组织的本质特征。大学自治和学术自由作为其 核心的共享观念，在大学自诞生之初便存在，这种共享观念在大学制度千百年变迁中仍保存并延续 至今。纵观世界各国高等教育，无论采用何种治 理模式，任何一种高等教育类型中，学术权力都是高等教育治理体系中一支重要力量，尽管维护学 术权力权威的程度不一、路径不同，坚持大学自治和学术自由始终是人们所认同的普遍观念，成为人们建设高等教育制度环境的共享观念，内化到高等教育制度体系中。
大学自治的观念强调大学自主办学的制度。只有赋予相对完善的办学自主权，地方高校才能作为相对独立的实体，根据市场变化和社会需求，及时调整办学定位和人才培养目标、类型及要求，灵活适应外界变化，从外界吸收足够的资源、信息、政策和经费，真正实现转型。反之，如果地方高校仅是政府的附庸，在人事、经费分配与使用、招生指标、学科专业设置等方面均受政府约束和控制，那么，即使没有“政府失灵”困境，地方高校在向应用型大学转型过程中进行的“双师双能型”师资队伍建设、应用型人才培养模式、学科专业调整、科学研究导向等也会面临重重阻碍，无法及时 调整与产业界的关系，转型自然会无疾而终。因此，要构建有利于地方高校向应用型大学转型的高等教育制度体系，构建充满活力、公平合理的竞争环境，必须赋予地方高校充足的办学自主权，让地方高校自主根据区域经济社会发展调整自身发展战略、办学定位和资源配置，真正实现应用型大 学“有物可用”可自主使用”“只要高等教育仍是正规的组织，它就是控制高深知识和方法的社会机构。”[10]应用型大学兴起于知识社会，创新是知识社会的主要特征，创新既包括知识生产的创新也包括知识应用与传播的创新，与研究型大学能引领社会创新一样，应用型大学同样能引领社会创新，任何创新都有赖于对学术自由这一核心共享观念的认同和坚守。学术自由的观念强调了对学术权力的尊重。因此，地方高校向应用型大学转型，需要坚持学术自由的这一共享观念，使大学办学和人才培养模式符合知识生产和应用的普遍规律，从而使转型符合大学最基本和重要的学术之法。
3.构建制度环境。
新制度主义有关制度变迁的合法性理论虽强调现有制度环境对制度变迁具有路径依赖的阻碍作用，但同时也认为共享观念和制度环境本身也是制度变迁的产物，当系统内某一组织发生制度变迁并产生事实合法性后，便会在系统内逐渐形成新的制度环境或共享观念，在这种新制度环境影响下，系统其他组织也将发生演变。[11]对向应用型大学转型的地方高校而言，需要尽快形成一种有利的制度环境，确定转型的合法性。
政府是高等教育组织者和主要举办者，实现地方高校制度变迁的主体；引导地方高校向应用型转型，构建应用型大学生存发展的制度环境，政府责无旁贷。当务之急是建立和完善高等教育分类设置、分类管理和分类评价体系，改变当前“主要秉承一种外在的、合规定性的质量标准取向，而过于整齐划一、过分注重‘标准’的评估制度”。[12] 避免“一刀切”管理和评价模式的弊端。在高等学校设置类型中明确应用型大学作为其中一种，中央和地方政府要针对应用型大学设立设置标准，建立评价指标体系乃至资金拨款办法，以使高等教育机构设置、管理和评价及保障体系能走向多样性、分类性，促进不同类型高校合理定位、办出特色、办出水平。通过政策的主动变迁，可使地方高校向应用型大学转型符合政府政策之法。
地方高校向应用型大学转型，是寻找学校生存发展之需，源于我国经济社会发展变化之需，源于产业结构转型升级之需，源于提高学生就业质量之需。[13]对地方而言，需要建立少量研究型大学，占领科学和文化制高点，以满足本地区知识经济时代对知识创新的需求，为创新型国家体系建 设做出贡献，同时需要大批高素质创新型应用人才，支撑中国制造、中国智造和中国创造。回应市场所需，是地方高校寻找转型合法性的重要途径和必然要求，也是地方高校应有的办学宗旨。地方高校转型中，既要有办学宗旨和理念的理性回归，也要创新组织架构，使大学成为政产学研深度融合的开放、合作的生态系统，使地方高校转型从理念到实践都符合市场之法。
4.完善技术环境。
技术环境主要指组织内部将投入转化为产出的技术系统，是组织运行所处的另一种环境，强调组织内部结构和运行模式要满足效率原则，与强调合法性原则的制度环境对组织的要求可能相矛盾，如果两者环境一致则有利于共同推动制度的变迁。为此，地方高校需要在构建转型合法性机制的同时，完善转型的技术环境，提高地方高校在应用型人才培养、应用型科学研究和社会服务等方面的产出效率，进一步增强地方高校转型的合法性。
产教融合是应用型大学的显著特征。地方高校向应用型大学转型，要以产教融合理念为导向，建设应用型学科专业。地方高校要深入分析和准 确把握所在区域经济产业结构变化整体趋势及人才需求结构变化的特点，结合学校实际，调整和新建一批应用型学科专业，搭建应用型人才平台。
要以产教融合理念为导向，探索应用型人才培养模式。地方高校要改变传统“以教学为中心、以教师为中心、以课堂为中心”的教学模式和以灌输为主要形式的教学方式，积极引导教师采用“探究式、启发式、参与式、讨论式”和“基于问题、项目与 案例”的教学方法，注重推进“工学结合、校企合作 和顶岗实习”，加大实践教学的比重，加强对学生实习实践环节的质量把控，探索多种形式的应用型人才培养模式。要以产教融合理念为导向，搭建地方高校服务社会的平台。地方高校要通过大学科技园建设，做好研究成果的孵化和转化工作； 要通过与科研院所、行业企业和其他高校联合，建立协同创新中心，联合多方力量，共同解决本区域 行业企业的关键问题和技术难题，推动行业发展；要在政府和行业企业的支持下，建立行业学院，培养特需人才。要以产教融合理念为导向，建设应用型师资队伍。要从应用型大学的办学定位出发，合理规划师资队伍建设，在人才引进、培养、职称评审、人事考核与聘用，突出强调教师的服务社会经历和能力。
转型合法性机制探讨为地方高校向应用型大学转型提供了一种视角，积极构建合法性机制是 地方高校逾越转型困境、实现顺利转型的一种路径，合法性机制探讨主要围绕地方高校外部制度环境进行，强调了制度环境的作用和价值。新制度主义理论在关注制度变迁合法性的同时，也强调成本收益机制在组织转型和制度变迁中作用，因此，地方高校等制度变迁主体的分析应当成为转型问题研究的新课题。
